然而，对行政行为作出改变则是行政诉讼制度中一个非常特殊的处理方式。
然而，笔者认为这样的列举规定就司法审查制度而言是不规范的。人民法院对行政行为的实体内容进行适当变更并没有太大障碍。
第三个分析范畴是行政行为进入司法审查状态的范畴，即行政行为进入行政诉讼阶段的分析进路。我们知道，行政权符合法律要件是行政权行使中一个最低层次的价值标准，进入现代福利国家以后人们对政府行政系统的权力行使提出了非常高的要求，仅作守夜人的政府权力行使时代早已结束，作到行政行为精确并以精确的行政行为为社会创造利益是后现代行政法治对行政权的必然要求，从这个意义上讲，行政行为显失公正的司法审查必然与时代发展的变奏合拍，这是我们对行政行为显失公正司法审查行为第一个方面的法理解读。我们认为，行政诉讼虽然是在保护原告权益的前提下对案件作出判决的。反之，一个行政行为被行政主体从100%降为70%，那么，该行政行为的量就被减低了。但是，从目前的情况看，行政行为显失公正的制度理念与行政法治有着千丝万缕的联系。
行政诉讼法的修改应当说是一个非常大的立法工程，尤其在行政诉讼制度建立近二十年之后[14]对该法进行修改并不是一个简单问题，即我们不能以修改行政诉讼法中的一些个别条文作为修改的立足点，而应当以建立一个理性的、适合时代精神的诉讼制度为基点。在司法机关对行政行为进行司法审查时，一般情况下其只能作出行政行为合法与非法的判决，即只能判定行政行为的正确与否，而不能说一个行政行为部分正确部分错误。[7]但如前所述，无论是族群治理还是国家建构，都无法在一种宪法制度奠基之后就一劳永逸，尤其是被深深的镶嵌在市场化、全球化大潮中的当代中国，无论是其族群治理中所呈现出的一些新的特征，还是后冷战时代基于地缘政治和原教旨主义等多重因素导致的民族分离主义暗潮汹涌，都对我们在当下如何继续完善我国的族群治理宪法体系、增强国家建构能力提出了新的要求。
毕竟，各种投资项目和援助项目的最终目的和评价机制，就是少数民族地区经济和社会发展的最终成效，而民族自治地方的经济发展和地方治理，则直接关系到民族自治地方各族人民对于中央政府的向心力和政治认同，尤其是边疆多民族地区的政治稳定。【参考文献】{1}周平：《论中国民族国家的构建》，《当代中国政治研究报告》，第6卷，{M}｝北京：社科文献出版社，2007，109.{2}雷振扬：中国特色民族政策与时俱进论[J]．中南民族大学学报（人文社科版），2009（5）.{3} 解志苹、吴开松：全球化背景下国家认同的重塑——基于地域认同、民族认同、国家认同的良性互动，[J]．青海民族研究，2009（4）{4}张宏莉：新疆与中亚跨国民族队我国安全的影响，[J]．兰州大学学报（社会科学版），2005（3）{5} 马戎、赵志研：多元一体理论:拓展中华民族研究新视野，{N}．中国民族报.2008- 8 –9(005){6} 丁志刚：政治学视野中的西北问题------国家政权系统与西北地区治理，[J]．西北师范大学学报（社会科学版），2005(5){7} 关凯：《族群政治》，{M}北京：中央民族大学出版社，2007,239.{8} 金炳镐、龚志祥：论我国民族区域自治的创新与发展的几个问题，[J]．黑龙江民族丛刊，2005(1){9} 徐杰舜：从多元走向一体：中华民族论，{M}桂林：广西师范大学出版社，2008，180.{10} 陈建樾：以制度和法治保护少数民族权利，[J]．民族研究，2009(4){11} 靳薇：项目援助与西藏经济发展，[J].西北民族研究，2008(4){12} 黄宗智、余盛峰：改革中的‘地方—国家体制重新发现政治空间，[J].文化纵横2009(6) 进入 常安 的专栏 进入专题： 族群治理 国家建构 。无论是青藏高原、还是南疆腹地，在欧亚大陆地缘政治格局中的战略地位都极为重要，这对于那些一心称霸世界的国家来说，一方面可以通过挑起这些地区的事端达到干扰中国内政进而制约中国这个被其视为最大竞争对手实力的目的，另外一方面对这些地区的逐步渗透，也可满足其现实的经济、政治利益。而要应对这些挑战，就需要我们对于以民族区域自治制度为核心的我国族群治理宪法体系加以完善、发展，进而从宪法安排的角度，优化族群治理，强化国家建构。
而在社会转型中体会到‘失落的民族成员，当正式的国家制度不能或不能充分地提供利益保障时，人们会倾向于向民族寻找安慰和力量，这使得民族的重要性增强，民族的利益一致性被强调和放大，人们通过民族被重新非正式的组织起来，利用共同的语言和文化感受，组织起以宗教、地缘或精英人物为纽带的社会网络，[3]在此时，其民族成员的民族意识和归属感，自然会得到极大的增长，甚至有可能超越国家认同。所以，我们必须把着力保障和改善民生，作为民族自治地方基层地区地方治理的中心任务，提高治理能力，优化治理绩效，克服科层制官僚体系的弊端，面向基层、面对人民，巩固和加强国家在民族自治地方基层地区的政治认同度。
因此，有学者提出的全国人民代表大会制度、多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度是我们国家的三大基本政治制度。所以，只有真正转化对地方政府的绩效考核机制，解脱束缚于地方官员的经济发展的紧箍咒，才能让地方治理的中心转为承担公共管理和民生保障等基本职能，即服务性政府的重新确立。[2]有学者认为，2001年民族区域自治法修改的主题为加大投入、加快发展，即为了遏制九十年代以来随着市场化的深入边疆多民族地区与东部沿海地区发展差距拉大的趋势，详见戴小明：《中国民族区域自治的宪法分析》，北京：北京大学出版社，2008年版，第145页。另外，就少数民族公民的权利保障而言，经济政策上的优惠和补贴固然重要，但更重要的是少数民族公民自身权利实现能力的培育，单纯的财政援助，一方面效果往往事倍功半，另外一方面也可能产生援助依赖。
科层制下包括民族自治地方基层地区在内的一些基层国家机构也有日益官僚化的趋势。从清末立宪到五族共和的相关宪法实践，一直到新中国成立后通过各种政治措施真正奠基的民族区域自治制度，可谓是中国人民探索多民族大国族群治理和国家建构的一个线索呈现。新中国成立初期之所以要在少数民族地区进行轰轰烈烈的民主改革，即是为了确保民族区域自治制度的社会主义属性和各族人民真正当家作主这一人民代表大会制度的应有之义。各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。
但如前所述，随着改革开放后市场化程度地加深，少数民族地区一些传统的生产方式也面临极其严峻的挑战，一些基层地区的文化、教育、医疗、卫生等基础设施也存在滞后现象。诚如有学者所指出的，民族国家并不仅仅表现为一个基本的国家架构，并不仅仅是一个国家形式，它有着自己丰富的内涵，而且这种丰富的内涵本身也处于不断的演变过程之中。
二、当前族群治理的新特征及其对国家建构的挑战但是，任何一种宪法制度都无法在其奠基之后就一劳永逸，在其发展的不同阶段总要面临各种各样的制度挑战，而实际上也正是有了这种挑战，才有了制度的发展、演进。这一点我们可以从序言第9段的制宪背景加以分析，序言第9段的宪法书写，本身同当时党和国家思考台湾问题的解决方式是分不开的，也表明了包括台湾同胞在内的全国人民完成祖国统一大业的愿望和神圣职责。
如2001年修订的《民族区域自治法》，近半的篇幅对自治权作了非常详尽的规定，这充分彰显了国家旨在通过民族区域自治这一政治制度来确保少数民族公民权利得以保障的宪法努力，2005年国务院颁布的民族区域自治法实施细则，则对民族自治地方的基础设施投入、生态补偿、税收减免、教育普及等经济、文化、教育等多个方面均作了具体而详尽的规定，其目的只有一个，即加快民族自治地方的经济和社会发展、充分保障少数民族公民的权利实现。如果说建国初通过一系列的政治措施使民族区域自治制度得以奠基的话，改革开放以来则是通过民族立法使这一制度具体化、规范化、层次化，并进一步巩固了这一制度在我国宪法体系中的地位。其次，上世纪九十年代以来，随着苏联、南斯拉夫等传统的多民族国家的解体，其内部民族纷纷独立建国，这也使得国际上民族分离主义一时喧嚣甚上。鉴于此，本文对国家统一与民族区域自治的关系、民族国家建构的宪法表达问题、少数人权利保护与公民平等问题、民族自治地方基层治理问题、等当代中国族群治理与国家建构中所涉及到的宪法问题进行了分析。因此，如何解决民族自治地方基层地区的民生问题，便成为考量国家族群治理绩效的一个重要指标，改革开放以来，国家也采取了多种措施来促进少数民族地区的脱贫、发展工作，但如何使得这些投入和优惠政策、援助项目真正促进民族自治地方基层地区的民生保障，则是需要进一步思考的话题。早在解放前就未雨绸缪开始大批培养的少数民族干部，既是广大少数民族公民行使自治权和参与管理本民族公共事务、实现人民当家作主权利的重要体现，也是加强国家与少数民族公民之间联系、培养少数民族地区人民对于中央政府政治认同感的重要渠道。
因此，如何探求多民族大国的族群治理与国家建构的宪法之路，是当代中国公法学人一种无可回避的学术职责，笔者以为，对于中国这个多民族大国的族群治理和国家建构命题来说，至少包含国家认同塑造、少数人权利保护、地方治理、中央与地方关系等多方面的宪法话题，在此不揣陋昧，简述一二。[6] 详见戴小明：《民族区域自治的宪法分析》，北京：北京大学出版社，2008年版，第158页。
而从片面强调以GDP为核心的所谓效率优先到强调公平，强调收入再分配，实际上也表明了国家政治治理的一种转型。同时，理解宪法含义，除了对文本本身的语义和结构解读，还可以通过历史解读的方式，即回到当初制宪史，去理解当时制宪者们的制宪意图和历史使命。
而实际上，这种所谓的绝对族裔主义，已经不是宪法和民族区域自治法中所反对的地方民族主义，而是典型的分裂国家、危害国家安全的违法犯罪行为。而一八四０年以后中国人民为民族解放所进行的前仆后继的英勇奋斗中的民族解放，显然不可能是汉族的解放，或是某个其他民族的解放，而只能是作为中国五十六个民族整体的中华民族的民族解放，实际上，如前所述，中华人民共和国国歌《义勇军进行曲》，本身即是中华民族近代以来为争取民族解放而斗争的一部史诗。
改革开放以来，随着国家政权与基层社区关系的重新定位，国家政权相对于少数民族基层民众而言，虽然仍处于最高地位，但基层政治秩序在一些地方已呈现出多种秩序并存的局面，如丁志刚所指出的，在西部传统势力强大的地方和宗教色彩较为浓厚的少数民族地区，人们表现出对家族人物、宗族领袖、宗教人士和民族精英的较高认同，家族人物、宗族领袖、民族精英和宗教人士在当地民众心目中的地位明显地要高于基层干部。当前我国族群治理方面所涌现出的这些新问题，无疑对我国如何继续坚持和完善民族区域自治制度这一宪法制度提出了更高的要求。[8]施密特曾有宪法和宪法律的划分，他认为宪法是关于政治统一体的类型和形式的总体判断，是凭借制宪权行为产生出来的，是一种根本性的政治决断，中国共产党的领导，正是中国人民所作出的这样一种政治决断，这一点在宪法序言中有着清晰的载明，也由此属于现行宪法的核心原则，因此强世功认为新中国作为一个国家而存在的构成性制度(constitution)，正是在于中国共产党领导下的多党合作和政治协商制中国共产党的领导地位是这个制度的根本和核心，是中华人民共和国得以构成的"绝对宪法"，详见强世功：中国宪法中的不成文宪法：理解中国宪法的新视角，《开放时代》，2009年第6期。而中国的宪法变迁，很多时候实际上也是遵循地方先行试点，中央总结经验，然后推广全国的一个变迁路径，所以，在民族自治地方的基层地区地方治理中强调民生保障、强调社会建设，而不是一味的唯GDP是从，也有可能为国家即将进行的治理转型提供一个良好的地方实验范例，进而为国家政治治理转型的决策与推行提供一定的治理经验。
3、基层治理与国家建构一个完善、高效的基层治理体系，既是政府承担地方治理职能的一种责任所在，也是国家建构的重要内容，而对于一个多民族大国来说，民族自治地方的基层治理，既关系到境内各族人民对国家的政治认同，也是维系和巩固民族国家政治秩序的重要方式。【作者简介】常安，西北政法大学行政法学院宪法教研室副教授，法学博士，主要研究方向：中国宪政史、民族与法律问题。
[12]那么，在民族自治地方的基层地区治理中，淡化GDP色彩，强调社会建设和民生保障，实际上在某种意义上可以使民族自治地方的基层治理成为国家整体地方治理转型的一个先行试点。即制度实践的结果与其美好的制度设计愿望背道而驰。
因此，在新中国成立初期，国家通过民族自治地方的建立、民族自治机关的设置、民族干部的培养，少数民族地区民主改革等一系列政治措施，建立起了一个完善的民族地方基层治理体系。中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗（现行宪法序言第二段）的表述。
因为，对于一个多民族大国来说，国家统一、民族和睦，既是各族人民生活安康的保证和前提，也是这个多民族大国国家建构程度的重要体现。所以，民族区域自治制度在我国被认为是基本宪法制度之一，既是因为其对于少数民族公民权利的有效保障和国家在多民族地区地方治理的有效推行，更是中国这个多民族国家建立平等、团结、互助、和谐的民族关系、型塑由中国各族人民组成的社会主义政治共同体的一种国家建构方式。由于在这些基层社区生活的汉族农民和少数族群农民之间在发展条件方面的差异并不大，面临的困难基本相似，所以一些汉族农民认为这种族群优惠政策是对汉族的歧视和不平等。上世纪五十年代，新生的中华人民共和国通过民族识别、民族干部培养、民族自治地方建立、民族地区民主改革等政治举措，确保了民族区域自治这一基本宪法安排的具体落实，在近代以来中国族群治理转型和国家建构的宪法努力历程中实现了质的飞跃。
这种努力也取得了一定的成效，但在具体操作模式上仍然带有很浓厚的计划经济色彩，进而在治理成效上有时很难实现其制度设计的良好初衷。新中国成立初期，国家通过中央访问团的派遣、大批技术干部和知识分子的支援少数民族地区，少数民族地区经济、文化、教育等基础设施的建立，有力地促进了少数民族地区经济、社会的发展。
[12]详见李洪烈等：《当代中国的民族工作》，北京：当代中国出版社，1993年版，第69页。当下台独、藏独、疆独滋事，虽系局部现象，其背后也是西方国家对于我国出于地缘政治考虑进而扶持分裂势力以扰乱中国内政的野心。
因此，在这个政治认同体系中，各族人民对于本民族的认同，或者说其自身的民族意识，一方面有利于增强各族人民建设社会主义现代化国家的积极性，但另一方面也有可能对中华民族认同和国家认同起到消解作用，从而不利于民族国家的整体建构。例如，上世纪五十年代少数民族地区的民主改革与社会主义改造，使得广大少数民族人民摆脱了旧有政治、经济制度的束缚，获得了包括人格尊严、政治参与、经济发展、宗教自由等广泛的自由、权利。